Lluís Camprubí
El actual contexto -con la incertidumbre acerca del compromiso de los Estados Unidos con la OTAN – obliga a tener una discusión fina acerca de cómo Europa puede asegurar con la mayor rapidez el mayor grado de autonomía posible para sus capacidades de defensa y disuasión.
La incertidumbre del compromiso de los EE.UU. con la OTAN tiene dos vectores. El fundamental (cualitativamente) es que su presidente va verbalizando periódicamente dudas sobre la Alianza, su hostilidad hacia la UE, cuestionamientos operativos/condicionales del artículo 5 (introduciendo lógicas transaccionales) o amagos de desacoplarse. Todo ello lo hace poco confiable. El otro vector es más cuantitativo. Hasta la fecha, lo que dicen los documentos estratégicos del país -o las declaraciones de sus altos responsables- es que pretenden una retirada/repliegue parcial de activos (tropas y equipos) convencionales (de lo que se infiere que el paraguas nuclear sigue vigente) en suelo europeo. No sabemos las cantidades, la velocidad y el grado de negociabilidad de ese repliegue. Lógicamente, lo deseable es que ese repliegue fuese lo más gradual, lento y negociado posible para asegurar una sustitución satisfactoria sin descubiertos (ni temporales ni de capacidades).
Sabemos de las capacidades únicas (cualitativamente hablando) que aporta EE.UU. a la OTAN y por extensión a la defensa y disuasión europeas. En primer lugar, la integralidad y fortaleza de su paraguas nuclear. Pero también capacidades satelitales, de inteligencia, de logística y movilidad militar, de ataque en profundidad… En todas ellas se deben acelerar los esfuerzos para que Europa adquiera en algún grado suficiente esas capacidades. Ello introduce una doble lógica: acelerar los esfuerzos propios mientras se busca una negociación (necesariamente transaccional atendiendo a las lógicas de la administración Trump). Un posible camino para esa negociación sería abordar el repliegue/sustitución de lo convencional en lógica transaccional/mercantil gradualmente hasta 2030 mientras se deja en implícito (sin explicitar cambios) las garantías nucleares.
Ello ha activado el impulso de distintos esfuerzos de matriz europea desde distintas institucionalidades. En un artículo anterior mencionaba que necesariamente convivirán esfuerzos hechos a través del pilar europeo de la OTAN, con esfuerzos desde la UE, con algunos impulsados a través de coaliciones de voluntarios. Cada una tiene algunas potencialidades y limitaciones únicas (además de diversidad de adscripciones de países) de manera que tendrán que ir avanzando todas e ir viendo. Resumidamente, la OTAN tiene ya muchas capacidades, vínculos establecidos y la estructura de mando militar integrado (pero no tiene una obediencia política última europea y en la actualidad depende excesivamente de EE.UU.), la UE tiene la voluntad y legitimación de ser el proyecto cívico-político (pero carece de mandato militar y su artículo 42.7 no tiene la fuerza del artículo 5), y las coaliciones de voluntarios pueden atender más ágilmente retos específicos (pero no son estructuras de referencia ni estables para la defensa). Ello es complementario con la mirada a largo plazo que con el tiempo puedan ir siendo asumidas por la institucionalidad comunitaria.
Activar y dotar de capacidades el Pilar Europeo de la OTAN es pues una necesidad. Sven Biscop en una serie de artículos (1) , (2) , (3) , ha ido caracterizando cómo debería llenarse de contenido la idea del pilar europeo. La idea de fondo es aprovechar las estructuras, cooperaciones y activos existentes pero llenándolas de capacidades europeas para disponer de las propias e ir sustituyendo las que sean dependientes de las americanas.
Sin embargo, hay un riesgo en fiarlo todo al pensamiento secuencial y ordenado de ir haciendo gradualmente más en/con Europa y menos con America. Señala acertadamente este informe de Leonard Schütte: The European Pillar in NATO: From Hollow to Concrete que debemos pensar y prepararnos en paralelo tanto para el escenario “Less America” como para el “No America”. Si pensamos sólo en escenario “Less America”, con reforzar y activar el Pilar Europeo de la OTAN (sustituyendo las capacidades que EE.UU. dice -o es previsible- que va a retirar) es suficiente. Pero si pensamos en el contexto “No America”, entonces se requiere la Europeización de la OTAN, y que ésta duplique capacidades que actualmente damos por sentado que provee EE.UU. para anticipar su posible desacople (formal o de facto). Es decir, que los europeos (con espacio para Reino Unido, Canadá…) asuman integralmente la OTAN. Conjugar los preparativos de los dos escenarios requiere una alta delicadeza para que no haga efecto de aceleración de la profecía autocumplida hacia el “No America”.
Desde la institucionalidad europea se están dando pasos decididos para reforzar la defensa europea, aunque principalmente a través de ir consensuando una cultura y brújula estratégica, estimular las capacidades nacionales y coordinar aspectos logísticos y de respuesta rápida. La vertiente comunitaria de la Defensa europea es pues aún muy tenue y no dispone de mandato en los tratados. Atendiendo a la necesidad que la defensa europea esté centrada y legitimada democráticamente a través de la UE, muchas voces -entre otras la del Presidente Sánchez– siguen reclamando empezar a construir y avanzar desde ya el Ejército europeo (en el fondo, una combinación den capacidades ya comunitarias y que los distintos ejércitos nacionales tiendan a mayor integración, interoperabilidad, mezcla de capacidades, estructuras y con un mando unificado que responda a las instituciones comunitarias).
El objetivo de largo plazo del Ejército europeo recibe tres tipos de críticas/ obstáculos. Por supuesto -no entraré a discutirlas- hay la crítica desde posiciones soberanistas/euroescépticas. En segundo lugar, creo que deben ser corregido el bloqueo que de hecho ejercen muchos ministerios de defensa, a través del quietismo y el retardismo, muchas veces basados en razones identitarias y/o de inercia organizativa. Pero sí que hay un conjunto de cuestionamientos legítimos que se hacen desde posiciones europeístas que merecen ser atendidos: qué pasa con los cuatro países neutrales de la UE; cómo se relaciona con lo existente de la OTAN; bajo qué mandato político; para hacer qué… Creo que ninguno de los cuestionamientos invalida la idea de partida del Ejército europeo, pero sin duda son cuestiones del tipo que se les debe dar respuesta mientras se va construyendo. En relación con la ya existencia de la OTAN, intuyo tres posibles niveles de arreglos: a) respecto al diálogo político entre Estados Miembros de la UE es posible -y no es ningún drama- que acaben duplicándose espacios; b) sobre las tareas de planificación, ejercicios y coordinación, en el corto plazo tienen que seguir recayendo en las estructuras OTAN (pilar europeo), y que las estructuras comunitarias aporten un rol de soporte y validación (seguramente informal) y dependiendo mucho de los Estados Miembros que se vayan trasvasando funciones; y c) respecto a las funciones de mando unificado (Command and Control,…) seguirán siendo ahora mismo a través de las estructuras OTAN pero pueden ir impulsándose en el ámbito comunitario como estructuras en la sombra (en muchos casos con la dificultad que tendrían que ser las mismas personas). Ciertamente, el impulso del ejército europeo tiene ahora mismo mucho de que las nuevas capacidades recaigan sobre su estructura y de hacerlo posible sobre el papel para que sea factible una transferencia ordenada cuando corresponda y/o si en algún momento se anticipa que la OTAN pueda dejar de ser funcional.
En cualquier caso, la Europa de la Defensa requiere dos desarrollos institucionales urgentes. Primero, la operacionalización del artículo 42.7 de solidaridad y ayuda mutua. Y, en segundo lugar, disponer de un mandato “constitucional” que legitime la defensa europea. En este sentido resulta muy sugerente la propuesta de Josep Borrell de impulsar un tratado nuevo, ad-hoc, para la Unión Europea de la Defensa:
“Europa tiene hoy más enemigos que nunca, dentro y fuera. Si de verdad queremos una Unión que afronte los problemas de hoy, especialmente los que tienen que ver con la seguridad en todos sus sentidos, también el militar, entonces hay que rediseñarla. Hay que hacer un reset. De lo contrario, seguiremos retorciendo los tratados para hacerles decir lo que no dicen y para hacer lo que no nos dejan hacer, buscando interpretaciones alambicadas de los Tratados, a veces al borde del fraude de ley, para sortear unanimidades y sacar adelante lo que algunos quieren y otros no. Más que hablar en términos genéricos de dos velocidades, yo iría directamente al fondo de la cuestión. Si los europeos creen que tienen que unirse para asegurar colectivamente su defensa, deberían empezar a pensar en crear una Unión Europea de la Defensa, con un tratado nuevo, ad hoc, y entre aquellos que quieran estar. Empezando por una condición: aquí no hay unanimidad”
Tendrá que ser ese nuevo Tratado uno de los marcos en el que se den respuesta a todo aquello relacionado con el aseguramiento y legitimación de la defensa y la disuasión europea, en cómo entendemos la ayuda mutua, si el ejército europeo es la réplica escalada al continente de un ejército nacional o requiere arreglos de nuevo tipo y su relación con la OTAN (europea y más allá), y sobre el paraguas/disuasión nuclear europea.